Приватизация в странах ЦВЕ. Выводы и рекомендации для Беларуси

04.11.2022 | Алесь АлехновичПоделиться проектом:
Приватизация госпредприятий является одной из самых важных, самых сложных и самых противоречивых институциональных реформ. От ее успеха либо провала, возможно, будет зависеть успех либо провал реформы экономики Беларуси в целом.

Конспект

В экономике Беларуси много структурных проблем, которые требуют кардинальных изменений. Если этого не сделать, то Беларусь по-прежнему будет отставать от своих более развитых соседей и развитого мира в целом, а беларусы будут стремиться уехать за рубеж, чтобы там реализовать свой потенциал.

Лукашенко постоянно хвастается, что не разрешил провести приватизацию предприятий и сохранил промышленность и колхозы, оставшиеся Беларуси после распада СССР. После 28 лет управления страной можно дать оценку результатам такой экономической политики. Она провальная: международные организации и независимые аналитические центры считают неэффективные госпредприятия одной из главных причин медленного экономического роста. В итоге более чем через 30 лет после распада СССР доля госсектора в экономике Беларуси является самой большой из всех европейских стран и составляет около 50% занятости и добавленной стоимости в экономике. На 1 января 2021 г. только средних и крупных коммерческих предприятий государственной формы собственности и с долей государства в уставном фонде насчитывалось 3169.

В новой Беларуси будет намного проще провести приватизацию госпредприятий, чем другим странам в 1990‑е годы.

  1. Во-первых, Беларусь как «отстающая» может перенимать передовой опыт и избегать худшего опыта других стран, проводивших реформы раньше.

  2. Во-вторых, даже при практически полной заморозке приватизации в Беларуси после 2011 г. с 2012 по 2020 г. роль сектора госпредприятий в экономике постоянно уменьшалась, и в 2020 г. он давал работу около 30% всех занятых в экономике. Значит, это уже меньшая проблема, чем та, когда госпредприятия полностью доминировали в экономике.

  3. В-третьих, в Беларуси уже существует достаточно крупный частный сектор, создающий около половины добавленной стоимости в экономике. Этот сектор состоит в основном из относительно здоровых и конкурентоспособных частных фирм, профессиональных и компетентных руководителей и бизнесменов, которые смогут принять активное участие в трансформации сектора госпредприятий, в том числе как успешные кризисные менеджеры, инвесторы и работодатели для высвободившихся работников реструктурируемых госпредприятий.

К тому же в последнее время беларусы доказали себе и показали всему миру, что готовы к переменам. Изменение ценностных установок беларусов в сторону поддержки частной инициативы и частной собственности позволяет с оптимизмом смотреть в будущее

Почему Беларуси нужна приватизация?

  1. Повышение эффективности предприятий. Частный собственник всегда стремится повысить прибыльность своего бизнеса, а государство не всегда руководствуется экономическими стимулами. Поэтому для государства лучше быть эффективным регулятором для частных предприятий, чем самому владеть и управлять ими одновременно.

  2. Усиление конкуренции. Профильные министерства, которые являются одновременно собственником этих предприятий и регулятором своей отрасли, не заинтересованы в приходе в эти отрасли новых инвесторов, которые могли бы составить конкуренцию крупным государственным организациям. Из-за отсутствия конкуренции граждане вынуждены платить завышенную цену за товары и услуги, потому что у монополий нет стимула повышать эффективность и уменьшать доходы.

  3. Привлечение иностранных инвестиций, что в свою очередь ведет к модернизации производства, накоплению новых технологий и современных управленческих навыков. Эмпирические данные показывают, что фирмы, принадлежащие иностранным инвесторам, легче интегрировать в глобальные цепочки добавленной стоимости, благодаря чему они лучше конкурируют на мировых рынках и имеют дополнительный спрос на свою продукцию.

  4. Минимизация коррупции. Власти продолжают бороться с последствиями коррупции, тогда как наиболее действенный метод борьбы с коррупцией — это устранение ее причины, т. е. упрощение законодательства и минимизация государственной собственности.

  5. Деполитизация экономики, то есть отделению политики от экономики. Беларусы хотят жить в демократической стране. А в мире не существует демократий, в которых экономика находится под доминирующим контролем государства.

  6. Источник дохода государственного бюджета. Хотя это наименее значимая выгода от приватизации, потому что на самом деле выручка от продажи госимущества достаточно скромная. Зато в конечном итоге для госбюджета будет гораздо больше выгод, потому что проданные компании будут приносить больше налогов и их больше не нужно будет субсидировать.

В Беларуси происходит трансформация ценностной системы, которая обуславливает поддержку в обществе для развития частного предпринимательства. Многие соцопросы показывают, что беларусы рассматривают частный сектор и предпринимательство как источники экономического роста, все чаще позитивно оценивают экономическую конкуренцию и желают увеличения доли частного бизнеса в экономике

Даже без какой-либо продажи госпредприятий доля госпредприятий в экономике будет и дальше постепенно сокращаться.

Отказ от приватизации не решает проблем госпредприятий, а лишь временно откладывает принятие важных решений для экономики в целом, а в частности для конкретных предприятий и их рабочих коллективов

Рекомендации для Беларуси

Приватизация должна быть неотъемлемой частью комплексной программы экономических реформ в новой Беларуси

Приватизация госпредприятий является одной из самых важных, самых сложных и самых противоречивых институциональных реформ. От ее успеха либо провала, возможно, будет зависеть успех либо провал реформы экономики Беларуси в целом. Без радикальных экономических реформ Беларусь ожидает стагнация и дальнейшее отставание от боялее развитых стран региона.

Ухудшающееся положение неэффективного госсектора влияет на замедление экономического роста, создание угроз для финансовой стабильности и накапливание внешних дисбалансов. Реструктуризация и приватизация госпредприятий, т. е. разгосударствление экономики, является одной из важнейших реформ для создания условий для стабильного развития экономики и улучшения качества жизни в Беларуси.

Создание равных условий ведения бизнеса для всех предприятий вне зависимости от формы собственности, размера или отрасли

Для этого нужно:

➊ разделить функции государства как собственника предприятий и регулятора рынков;

➋ ввести жесткое бюджетное ограничение на госпредприятиях и прекратить их директивное кредитование;

➌ ликвидировать хронически нерентабельные госпредприятия;

➍ наделить Министерство антимонопольного регулирования и торговли большими полномочиями и независимостью в проведении демонополизации экономики и защите равных условий ведения бизнеса.

В Беларуси сложилась неэффективная экономическая система, в которой отраслевые министерства (Минпром, Минсельхозпрод, Минлесхоз, Министерство архитектуры и строительства, Минэнерго и др.) являются одновременно регулятором своего рынка и владельцем госпредприятий на этом рынке. Естественно, что в таких условиях происходит искажение стимулов для создания равных условий ведения бизнеса.

Необходимо передать госпредприятия в управление созданного на базе Государственного комитета по имуществу Министерства государственного имущества. Такое министерство должно нанимать профессионалов через открытый конкурс и иметь достаточно средств, чтобы обеспечить рыночные условия оплаты труда для своих менеджеров. В капиталистических экономиках госпредприятия имеют право на существование при условии, что они работают на рыночных условиях.

Государство не должно создавать барьеры для естественного перераспределения финансовых и людских ресурсов - от менее эффективных отраслей и предприятий к более эффективным.

Проведение оптимизации системы социальной защиты населения за счет перераспределения ресурсов в пользу социальной защиты населения вместо субсидирования госпредприятий

Для этого нужно:

➊ усилить адресность социальных выплат;

➋ оптимизировать систему выплат безработным, ввести программы защиты населения предпенсионного возраста;

➌ проводить постоянный мониторинг уязвимых групп населения и оперативно реагировать на их нужды;

➍ проводить постоянную прозрачную коммуникацию с населением.

В Беларуси сложилась неэффективная экономическая система, в которой отраслевые министерства (Минпром, Минсельхозпрод, Минлесхоз, Министерство архитектуры и строительства, Минэнерго и др.) являются одновременно регулятором своего рынка и владельцем госпредприятий на этом рынке. Естественно, что в таких условиях происходит искажение стимулов для создания равных условий ведения бизнеса.

При проведении реструктуризации и приватизации госпредприятий всегда будут пострадавшие, и крайне важно сделать так, чтобы об этих людях позаботились, чтобы у них были и доходы, и возможности для самореализации в новых условиях (в том числе найти новую работу или создать свой бизнес). В частности, это касается людей в возрасте и тех, кто проживает в моногородах, малых городах либо сельской местности. Некоторым придется предоставить возможность выхода на досрочную пенсию, другим – создать условия для мобильности и поиска работы в других районах.

Нужно провести реструктуризацию и частичную приватизацию госпредприятий

По данным Всемирного банка, несмотря на прямую и косвенную господдержку в Беларуси производительность одного работника на госпредприятиях на 40% ниже, чем на частных предприятиях.

Для увеличения эффективности экономики в целом и госпредприятий в частности нужно:

➊ ввести корпоративное управление на госпредприятиях;

➋ ввести международные стандарты финансовой отчетности на всех крупных предприятиях, а со временем и на других предприятиях;

➌ оптимизировать госпредприятия путем продажи ненужных производственных активов (лишняя инфраструктура и оборудование) и непроизводственных активов (базы отдыха, медицинские центры, детские сады);

➍ определить стратегически важные госпредприятия и банки из числа нескольких тысяч предприятий, которые сегодня находятся в полной либо частичной собственности государства;

➎ определить стратегически важные госпредприятия и банки из числа нескольких тысяч предприятий, которые сегодня находятся в полной либо частичной собственности государства;

➎ продать миноритарные пакеты акций (до 25%) предприятий, в которых государство не имеет контрольного пакета акций;

➏ рассмотреть возможность продажи миноритарного или контрольного пакета акций госпредприятий стратегическим инвесторам;

➐ упростить процедуру привлечения иностранных инвестиций с использованием Национального агентства инвестиций и приватизации.

Путь к реструктуризации может начаться как с шагов, предложенных международными организациями, так и с предыдущих предложений правительства, которые так и не были реализованы

➊ Создание единого государственного органа, отвечающего за управление госпредприятиями и их реструктуризацию.

В настоящее время фактическое управление госпредприятиями распределено между отраслевыми министерствами и Государственным комитетом по имуществу, что делает невозможным проведение общей оценки состояния сектора и делает связанные с этим проблемы менее заметными.

➋ Оценка и классификация всех госпредприятий с помощью процедур финансового аудита, чтобы оценить их жизнеспособность и разделить их на три группы:

(i) жизнеспособные и финансово стабильные госпредприятия;

(ii) госпредприятия, нуждающиеся в финансовой поддержке, но способные стать платежеспособными;

(iii) неплатежеспособные госпредприятия.

➌ Разработке индивидуально адаптированных мер для реструктуризации крупнейших и наиболее значимых госпредприятий.

Вероятнее всего, это будет около 100 компаний, которые в настоящее время входят в список стратегически важных предприятий.

Малые и средние госпредприятия, расположенные в крупных городах, могут быть либо приватизированы, либо ликвидированы (объявлены банкротами) без промедления

В частности, приватизацию в сфере бытового обслуживания, общественного питания и торговли можно провести быстро и эффективно. То же самое касается строительства, пищевой и легкой промышленности. В Беларуси уже есть достаточно крупный частный сектор, который мог бы интегрировать и эффективно использовать высвобождаемые в связи с реструктуризацией и приватизацией активы и рабочую силу.

Более сложной будет реструктуризация и приватизация промышленных гигантов, а также приватизация в сельском хозяйстве. В случае приватизации малых и средних предприятий большое значение имеет поведение локальных властей.Для более успешной приватизации стоит наделить локальные власти большей автономией (ответственностью) за приватизацию, а также стимулировать их вовлеченность через зачисление в местные бюджеты доходов от приватизации.

Приватизация не должна откладываться, но приватизация не может быть проведена в спешке

В частности, что касается крупных предприятий, то существуют объективные основания не торопиться с их приватизацией.

Во-первых, многие из них станут более привлекательными для инвесторов после внедрения надлежащих стимулов и политики корпоративного управления, снижения административного и налогового бремени, а также снижения степени перекрестного субсидирования и устранения коррупционных рисков.

Во-вторых, для многих из них реструктуризация будет означать сокращение занятости, поэтому ее следует отложить до разработки новых механизмов социальной поддержки и стратегий активного воздействия на рынок труда.

Наконец, продуманная реструктуризация и приватизация позволят провести надлежащий аудит, антимонопольную оценку и разработать индивидуальные подходы для каждого крупного предприятия.

Реструктуризация и приватизация госпредприятий также будет работать в синергии с реформированием финансовых рынков, в том числе с реструктуризацией государственных банков и очисткой их портфелей от неработающих кредитов, выделенных госпредприятиям. Как минимум для примерно 100 крупнейших и наиболее значимых госпредприятий должны быть разработаны планы индивидуально адаптированных мер.

Все заинтересованные должны иметь право участвовать в приватизации

Периодически в некоторых странах умышленно ограничивалось право участия в приватизации. К примеру, в 1990‑х в России приватизация была фактически запрещена для иностранцев. Под предлогом того, что иностранный капитал может нести угрозу национальным интересам. Наихудшим примером такой приватизации «для своих» были залоговые аукционы 1995 г., которые подорвали легитимность частной собственности в России. Из материалов дела Абрамовича и Березовского в лондонском суде известны подробности создания фиктивной конкуренции во время залоговых аукционов. В результате цены госактивов были ниже рыночных, бюджетные доходы от приватизации меньше возможного, а соответственно, и возможностей для поддержки уязвимых слоев общества было меньше. В конечном итоге это создало условия для зарождения олигархии в России, расслоения общества и потери доверия к реформам. По опросам ВЦИОМ, в 2020 г. 73% россиян считали, что приватизация 1990‑х носила негативный характер; многие из них готовы пересмотреть итоги приватизации и хотели бы вернуть приватизированную собственность государству. В 1992-1998 гг. премьер Словакии Владимир Мечьяр также целенаправленно ограничивал участие в приватизации госимущества, в том числе посредством кумовства и коррупции. Это позволило ему передать многие из приватизированных предприятий лояльным чиновникам, членам своей партии и бизнесменам.

Приватизация, основанная на продаже, лучше, чем приватизация, основанная на раздаче или передаче предприятия либо активов разрозненным владельцам

В случае самых крупных госпредприятий стоит рассмотреть возможность выхода с поэтапной продажей и/или выпуска их акций на зарубежных финансовых рынках, например на Варшавской фондовой бирже. Стоит также рассмотреть возможность распределения миноритарной части пакетов акций средних и крупных госпредприятий среди рабочих, чтобы будучи собственником своего предприятия они чувствовали ответственность за его преобразование и чтобы эти преобразования происходили при их непосредственном участии.

При проведение экономических реформ в целом и реструктуризации и приватизации госпредприятий в частности важно заручиться международной институциональной поддержкой

Техническая (экспертная) и финансовая поддержка со стороны международных финансовых институтов (МВФ, Всемирный банк, Международная финансовая корпорация, Европейский банк реконструкции и развития, Европейский инвестиционный банк и др.) и западных доноров (в первую очередь ЕС и США) при проведении реформ(в т. ч. приватизации) будет являться знаком качества для международных инвесторов. Приверженность реформам и более тесное сотрудничество с вышеупомянутыми институтами и донорами увеличит доверие к экономике и интерес со стороны потенциальных инвесторов к планируемым для приватизации госпредприятиям. Важную роль в этом процессе играет ЕБРР, который готов оказывать не только техническую и финансовую поддержку при сопровождении приватизации, но и сам участвовать в ней в качестве (временного) миноритарного собственника. Что важно, Беларусь уже имеет опыт сотрудничества с ЕБРР в этой плоскости в 2015-2020 гг. (например, проведенную при поддержке ЕБРР подготовку к приватизации Белинвестбанка, а также предприватизационные консультации и оценка стоимости госпакетов акций других банков: ОАО «Банк Дабрабыт» и ОАО «Приорбанк» и промышленных госпредприятий, в т. ч. пивоваренная компания ОАО «Криница» и ОАО «Красносельскстройматериалы»).

Хорошие реформы не могут продать себя сами

Для этого очень важно четко донести до общества видение реформ, их сроки и последовательность, преимущества и затраты, шансы и проблемы.

Отсутствие внятной коммуникации с обществом было одной из главных ошибок многих реформаторов в постсоциалистических странах. Даже в странах, которые являются успешными примерами проведения приватизации (например, Польша), общество в целом оценивает результаты приватизации хуже, чем эксперты. Причина этому – неэффективная коммуникационная политика реформаторов в отношении СМИ и избирателей. Крайне важно, чтобы процедуры приватизации были понятные, прозрачные и неоспоримые для общества. Примером такого решения может послужить украинская электронная система публичных закупок Prozorro, которая используется в Украине с 2016 г. в т. ч. для проведения малой приватизации.

Нужно поддерживать нулевую толерантность к коррупции в реформаторском правительстве

Граждане должны знать, что реформаторы работают на благо всего общество, а не ради личных интересов. Общество, которое затягивает пояса во время реформ, очень быстро разочаруется во власти, которая богатеет за их счет. К примеру, в России не все реформаторы устояли от искушения воспользоваться служебными полномочиями для собственного обогащения. Это подорвало доверие к реформам в России в 1990‑х. То же самое можно сказать и об Украине. С другой стороны, реформаторов в Польше (Лешека Бальцеровича), Словакии (Ивана Миклоша) или Эстонии (Марта Лаара) никто не смог упрекнуть в коррупции, даже их ярые политические оппоненты.

Данная работа является логическим продолжением рапорта «Приватизация госпредприятий в странах ЦВЕ. Выводы для Беларуси», в котором представлены ответы на вопросы, почему Беларуси нужна приватизация, каково состояние госпредприятий Беларуси и какие уроки дает приватизация госпредприятий в странах Центральной и Восточной Европы для будущей приватизации в Беларуси. Документ имеет рекомендационный характер и в сжатой форме отвечает на вопросы, как, в какой последовательности и при каких сопутствующих условиях стоит проводить приватизацию госпредприятий в новой Беларуси.

Ознакомьтесь с полным исследованием «Приватизация в странах ЦВЕ. Выводы для Беларуси». А также вы можете прочитать версию с рекомендациями «Приватизация в странах ЦВЕ. Рекомендации для Беларуси».

Исследование подготовлено в рамках проекта Belarus Beehive, координатор исследовательской и экспертной части проекта — Институт «Палітычная сфера».


Алесь Алехнович

Автор

Алесь Алехнович


Руководитель (CASE Belarus Team)

Рецензии

avatar

Геннадий Коршунов

Старший исследователь

Центр новых идей

поставил проекту

Пытанне рэформаў будзе вельмі вострым
Читать полностью
avatar

Татьяна Чулицкая

Директорка

SYMPA

поставил проекту

Не хватило — минимального политического контекста
Читать полностью
avatar

Юрий Рововой

Рабочы Рух

поставил проекту

Людзей, канешне, паперш трэба трактаваць як суб’ект
Читать полностью
avatar

Геннадий Коршунов

Старший исследователь

Центр новых идей

поставил проекту

Пытанне рэформаў будзе вельмі вострым
Читать полностью
avatar

Татьяна Чулицкая

Директорка

SYMPA

поставил проекту

Не хватило — минимального политического контекста
Читать полностью
avatar

Юрий Рововой

Рабочы Рух

поставил проекту

Людзей, канешне, паперш трэба трактаваць як суб’ект
Читать полностью
avatar

Геннадий Коршунов

Старший исследователь

Центр новых идей

поставил проекту

Пытанне рэформаў будзе вельмі вострым
Читать полностью
avatar

Татьяна Чулицкая

Директорка

SYMPA

поставил проекту

Не хватило — минимального политического контекста
Читать полностью
avatar

Юрий Рововой

Рабочы Рух

поставил проекту

Людзей, канешне, паперш трэба трактаваць як суб’ект
Читать полностью

Оцените проект