Концепция местного самоуправления для новой Беларуси
Abstract
Ниже представлены выдержки из концепции реформы местного самоуправления в Беларуси. Полностью с концепцией реформы можно ознакомиться в формате PDF . Чытаць па-беларуску. Read in English.
В период 1994–1997 гг. в Республике Беларусь был принят ряд политических решений, направленных на закрепление теории государственного местного самоуправления как базовой модели для управления на местном уровне. За прошедшие три десятилетия внесенные в законодательство о местном самоуправлении изменения и дополнения, как правило, были направлены на усиление централизации управления, ограничение функций органов местного самоуправления и снижение возможностей участия граждан в процессе принятия решений на местном уровне.
Вместе с тем за период существования суверенной Республики Беларусь произошли серьезные изменения экономического, демографического, информационного, социального и культурного характера, оказавшие огромное влияние на формирование ценностей и эволюционное развития беларусского общества.
Несоответствие существующей системы публичного управления целям демократического развития страны стало очевидно. Ее основные недостатки проявляются через устаревшую территориальную организацию власти, полную политическую, финансовую и управленческую зависимость местного самоуправления от государственной власти и, как следствие, блокирование потенциала саморазвития на местном и региональном уровнях. Усугубляют ситуацию низкие возможности для участия граждан в процессе принятия решений на местном уровне и реализации гражданами Концепция местного самоуправления для новой Беларуси совместно с местными органами власти гражданских инициатив, в первую очередь — на самом близком к гражданам первичном уровне власти.
Дальнейшее развитие и укрепление современного государства требует переосмысления и обновления механизмов взаимодействия государства и гражданина — снижения роли государства и усиления роли гражданина.
Необходимы перемены и новые подходы в организации управления на местном уровне и в территориальной организации власти:
внедрение в законодательство принципа субсидиарности
децентрализация функциональных полномочий в системе административно-территориального устройства
укрупнение территориальных сообществ
переход органов управления от роли властной институции к роли партнера с объектами управления
широкий доступ граждан и общественных объединений к принятию административных решений
ориентация публичного управления не на задачи, а на эффективность их решения
Ряд социологических исследований и опросов, выполненных в Беларуси в предыдущие годы, также показывает устойчивый запрос общества на необходимость перемен в отношениях между государством и гражданином.
Местное самоуправление — один из институтов, позволяющий удовлетворить данный запрос.
Почему нужна реформа?
В Беларуси модель местного самоуправления базируется на теории государственного местного самоуправления. Сущность данной теории заключается в том, что органы местного самоуправления рассматриваются в качестве органов государственного управления, а самоуправление — как одна из форм организации государственной власти.
Характерными отличиями данной теории являются: высокий уровень централизации управления, отождествление местного самоуправления и государственного управления на местах; прямое государственное управление на местах путем назначения представителя центральной власти в административно-территориальные единицы; строгая иерархия, выражающаяся в соподчиненности нижестоящих и вышестоящих звеньев управления и самоуправления.
Реализация государственной теории местного самоуправления приводит к появлению административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а в крайних вариантах — к полному исчезновению местного самоуправления, его подмене местным государственным управлением. Существующая модель местного управления и самоуправления в Республике Беларусь — яркий пример такого крайнего варианта.
Централизованная система управления не справляется с основной задачей власти — обеспечением своим гражданам достойного уровня жизни, так как:
государственная власть в силу своей удаленности и концентрации на проблемах центрального правительства не может досконально представлять себе местные проблемы (указания исполняются, но часто не приносят жителям реальной пользы)
должностные лица мотивированы на исполнение вышестоящих указаний государственной власти в ущерб интересам местного населения (чиновники не зависят от местного населения и не подконтрольны ему)
принципы строгого соподчинения лишают государственных чиновников инициативы и самостоятельности
граждане лишены реальных возможностей осуществлять управление местными делами, что провоцирует патерналистские настроения в обществе
Кроме объективных недостатков самой модели государственного местного самоуправления, ее длительная реализация в Беларуси привела к обострению ряда проблем, особенно болезненно отразившихся на сельских территориях, а именно:
снижение качества и доступности публичных услуг, оказываемых органами госадминистрации (медицинские и транспортные услуги, социальная инфраструктура, дороги, благоустройство)
несогласованность местной политики социально-экономического развития с интересами местного населения
увеличение разрыва в уровне обеспечения социальных стандартов для городского и сельского населения
низкая инвестиционная привлекательность и упадок рынка труда сельских территорий
В результате эти проблемы усилили миграционные потоки из сельских территорий в столицу и другие крупные населенные пункты, усложнив демографическую ситуацию в большинстве административно-территориальных единиц (старение населения, обезлюднивание сельских территорий и некоторых районных центров).
Отсутствие надлежащей реакции на существующие проблемы сказалось на уровень доверия к местной власти. Если, по данным исследований НИСЭПИ, в период 2004-2010 гг. местным Советам депутатов доверяли 30-40% граждан, то опросы, проведенные Chatham House в январе — июле 2021 г., показали уровень доверия всего 21%.
Необходимость совершенствования действующей системы самоуправления в нашей стране подтверждают и социологические опросы, проведенные Институтом социологии НАН Беларуси в 2018 году. По результатам исследования, эту идею одобрили 73,5% минчан и большинство населения регионов. Среди населения Брестской, Минской, Гродненской, Витебской и Гомельской областей доля поддерживающих необходимость совершенствования работы органов местного самоуправления составила 66,4%, 60,2%, 55,1%, 54,8% и 43,5% соответственно (большинство населения Могилевской области — 60% жителей региона — затруднилось с выбором ответа на данный вопрос).
Консервация существующей системы несет в себе серьезные угрозы для развития общества и государственности:
укрепляются иждивенческие настроения и отстранённость граждан от общественных дел, теряется человеческий потенциал
снижается уровень доверия граждан к местной власти; возрастает разрыв между властью и гражданами
система управления государством не развивается и не совершенствуется
не развиваются формы прямого народовластия (участие граждан в принятии решений на местном уровне)
Необходима реформа, конечной целью которой является построение системы реального местного самоуправления посредством:
децентрализации власти
определения обоснованного административно-территориального устройства
создания условий для развития гражданского общества
Задачи реформы
Создание законодательной основы для реформы местного самоуправления и территориальной организации власти
Одним из первоочередных шагов реформы является создание на принципах децентрализации и субсидиарности законодательной основы для построения реальной и эффективной системы местного самоуправления:
формирование территориальных общин
проведение административно-территориальной реформы
предоставление доступных и качественных услуг
достижение оптимального разделения полномочий между органами МСУ и органами государственной администрации
закрепление обоснованной территориальной основы для деятельности органов МСУ и органов государственной администрации
создание надлежащих материальных, финансовых и организационных условий для обеспечения исполнения органами местного самоуправления собственных и делегированных полномочий
совершенствование форм прямой демократии
Проведение реформы территориальной организации власти
Наиболее важными задачами, которые должна обеспечить реформа территориальной организации власти в Беларуси являются:
реформа административно-территориального деления государства — определение обоснованной территориальной основы для деятельности органов местного самоуправления, способных обеспечить доступность и надлежащее качество публичных услуг, которые предоставляются этими органами, а также необходимой для этого ресурсной базы
административная реформа — изменения в соответствии с предназначением и целями системы государственного управления, его институтов, организационных структур и инструментов, правовых и финансово-экономических основ функционирования
реформа местного самоуправления — изменение системы организации (формирование территориальных общин и их исполнительных органов) и основ деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, обеспечении потребностей граждан и территориальных сообществ в социальных коммунальных, административных услугах, в социально-экономическом развитии поселений и регионов, реорганизация при этом взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и управления
демократизация общественной жизни
широкое включение жителей в деятельность территориальных общин (грамад) и управление ими
активизация гражданских инициатив жителей территориальной общины (грамады), реализация потенциала их саморазвития
укрепление гражданского общества
При подготовке реформы территориальной организации власти необходимо учитывать европейскую классификацию административно-территориальных единиц (Nomenclature of Units Administrative Statistic — NUTS) и опыт зарубежных стран, в частности Литвы, Латвии, Польши и Украины.
Обеспечение доступности и качества публичных услуг
Публичные услуги должны предоставляться соответственно с государственными стандартами и нормативами, а также с учетом необходимого обеспечения:
территориальной доступности, что предусматривает предоставление услуг на территории проживания жителей общины
надлежащей материально-технической базы для предоставления основных видов публичных услуг (органы местного самоуправления должны иметь в своем распоряжении соответствующие помещения и инфраструктуру)
открытости информации об услугах, порядке и условиях их предоставления
профессиональности предоставления публичных услуг
Кроме этого, необходимо обеспечить для должностных лиц органов местного самоуправления возможности для повышения квалификации.
Достижение оптимального разделения полномочий между органами МСУ
и органами государственной администрации
Органам местного самоуправления базового уровня предоставляются полномочия в соответствии с их кадровым, финансовым и инфраструктурным потенциалом и ресурсами на новой территориальной основе.
Основными полномочиями органов местного самоуправления является обеспечение:
местного экономического развития (привлечение инвестиций, развитие предпринимательства)
развитие местной инфраструктуры, в частности, дорог, сетей водо-, тепло-, газо-, электроснабжения и водоотведения, информационных сетей, объектов социального и культурного назначения
планирование развития территории общины (грамады)
решение вопросов застройки территории (предоставление земельных участков, предоставление разрешений на строительство, принятие в эксплуатацию зданий и строений)
благоустройство территорий
предоставление жилищно-коммунальных услуг (централизованное водо-, тепло-, газо-, электроснабжение и водоотведение, вывоз и утилизация отходов
содержание зданий и сооружений, придомовых территорий коммунальной собственности); организация пассажирских перевозок на территории общины (грамады)
содержание улиц и дорог местного значения на территории общины (грамады)
общественной безопасности
пожарной службы
управление учреждениями среднего, дошкольного и внешкольного образования
предоставление услуг скорой медицинской помощи, медицинских услуг первичного и вторичного уровней, услуг по профилактике болезней
развитие культуры и физической культуры (содержание и организация работы домов культуры, клубов, библиотек, стадионов, спортивных площадок)
предоставление социальной помощи через территориальные центры
предоставление административных услуг через центры предоставления таких услуг
Структурные подразделения центральных органов государственной администрации на базовом уровне предоставляют следующие услуги:
санитарно-эпидемиологической защиты
социальной защиты населения (выплата пенсий, субсидий, компенсаций)
казначейского обслуживания
регистрация актов гражданского состояния
Основными полномочиями органов местного самоуправления регионального уровня является обеспечение:
регионального развития
охраны окружающей среды
развития региональной инфраструктуры, прежде всего автомобильных дорог (за исключением дорог, находящихся в коммунальной собственности), сети пассажирских перевозок (за исключением внутриобщинных сетей) общего пользования
профессионально-технического образования
предоставление высокоспециализированной медицинской помощи
развитие культуры, спорта, туризма
Государство может делегировать органам местного самоуправления полномочия органов государственной администрации. В этом случае полномочия передаются государством органам местного самоуправления на тот уровень их деятельности, на котором возможно и целесообразно их осуществлять с точки зрения кадрового, финансового и инфраструктурного потенциала. Вместе с полномочиями органам местного самоуправления также передаются ресурсы, необходимые для их реализации.
Для оптимального распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной администрации на разных уровнях административно-территориального устройства необходимо обеспечить:
определение достаточной налоговой базы, что даст возможность обеспечить выполнение органами местного самоуправления собственных полномочий с учетом объективных критериев финансирования
создание на каждом административно-территориальном уровне представительных органов местного самоуправления с собственными исполнительными органами
усовершенствование системы привлечения общественности к подготовке управленческих решений и контроля за их реализацией
эффективный государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления Конституции и законов Республики Беларусь
Определение обоснованной территориальной основы для деятельности органов МСУ и органов государственной администрации с целью обеспечения доступности и надлежащего качества публичных услуг, которые предоставляются этими органами
Формирование критериев для административно-территориальных единиц разного уровня административно-территориального устройства государства осуществляется с учетом того, что:
административно-территориальное устройство состоит из двух уровней: базового и регионального (см. рис. 1)
территория административно-территориальной единицы является неразрывной
в пределах административно-территориальной единицы не может быть других административно-территориальных единиц того же уровня
территория административно-территориальной единицы базового уровня определяется с учетом доступности основных публичных услуг, которые предоставляются на базовом уровне (время прибытия для предоставления скорой медицинской помощи в срочных случаях и противопожарной помощи не должно превышать 30 минут)
Рис. 1. Сравнение действующей и предлагаемой системы
На базовом уровне (по европейской классификации NUTS‑4) функционируют органы местного самоуправления (сельские, поселковые, городские Советы и их исполнительные органы), а также структурные подразделения (представительства/представители) территориальных органов центральных органов государственной администрации.
Административно-территориальная единица — территориальная община (грамада). Предполагаемое количество — 160-200 административно-территориальных единиц.
На региональном (краевом) уровне (по европейской классификации NUTS‑3) функционируют: областные (краевые) Советы и их исполнительные органы, областные (краевые) государственные администрации общей компетенции, территориальные органы центральных органов государственной администрации. Административно-территориальная единица — область (край) + г. Минск.
Предполагаемое количество — 15-20 административно-территориальных единиц.
Областные (краевые) Советы — представительный орган местного самоуправления на региональном уровне, представляющий общие интересы территориальных общин сёл, посёлков, городов в пределах полномочий, определённых Конституцией и законами Республики Беларусь, а также полномочий, переданных им сельскими, поселковыми, городскими Советами.
Статус г. Минска регулируется отдельным законом.
Рис. 2. Планировочные районы
Создание надлежащих материальных, финансовых и организационных условий для обеспечения исполнения органами местного самоуправления собственных и делегированных полномочий
Осуществляется с соблюдением следующих принципов:
наличие ресурсов, необходимых для осуществления определенных законом полномочий органов местного самоуправления
расчёт объема дотации выравнивания на основе унифицированных стандартов предоставления публичных услуг
предоставление трансфертов с государственного бюджета непосредственно каждому местному бюджету
определение в качестве финансовой основы осуществления органами местного самоуправления собственных полномочий налогов и сборов, которые связаны с территорией соответствующей административно-территориальной единицы
предоставление органам местного самоуправления права регулировать ставки местных налогов и сборов
недопущение предоставления иными органами местного самоуправления и органами государственной администрации налоговых льгот, которые снижают собственные доходы местных бюджетов. Льготы по местным налогам и сборам могут устанавливаться только тем органом местного самоуправления, в бюджет которого зачисляются такие налоги и сборы
предоставление органам местного самоуправления доступа к привлечению кредитных ресурсов для инвестиционного развития через упрощение процедур согласования заимствований и местных гарантий и сбалансированность их со способами государственного контроля, направленного на предотвращение банкротства объектов права коммунальной собственности
повышение прозрачности и эффективности использования бюджетных средств через внедрение программно-целевого метода для всех местных бюджетов; определение материальной основой местного самоуправления имущества, в частности земли, которая является собственностью территориальных общин (грамад) сел, поселков, городов и областей, а также надлежащей базы налогообложения
предоставление территориальным общинам (грамадам) права распоряжаться земельными ресурсами в границах своей территории, объединять свое имущество и ресурсы в рамках сотрудничества территориальных общин для выполнения совместных программ и более эффективного предоставления публичных услуг населению смежных территориальных общин (грамад)
максимальное привлечение граждан к принятию управленческих решений по вопросам местного значения и содействия развитию форм прямой демократии
внедрение эффективных механизмов участия общественности в разработке органами местного самоуправления важных управленческих решений, в частности по вопросам определения стратегии развития территориальной общины, утверждения уставов территориальных общин, проектов градостроительной документации (генеральных планов развития городов, поселков и сел)
предоставление права общим собраниям граждан по месту проживания в соответствии с законом и уставом территориальной общины инициировать внеочередную отчетность должностных лиц местного самоуправления перед территориальной общиной, а также обязательства для органов местного самоуправления и их должностных лиц обосновывать собственные решения об учете или неучете решений общих собраний общины
создание при органах местного самоуправления консультативно-совещательных органов для проведения консультаций с общественностью, содействия проведению общественной экспертизы проектов решений и принятых решений органов местного самоуправления
обеспечение права территориальных общин на местный референдум
усовершенствование процедуры создания органов самоорганизации населения, определение порядка предоставления им части полномочий органов местного самоуправления, а также предоставление средств для осуществления указанных полномочий, расходования ими таких средств, отчетность об их использовании
расширение практики создания органов самоорганизации населения, в частности в территориальных общинах, к которым принадлежат жители более чем одного населенного пункта
внедрение механизма осуществления местными государственными администрациями государственного контроля за соответствием Конституции и законам Республики Беларусь решений органов местного самоуправления и качеством предоставления населению публичных услуг
Ниже представлены выдержки из концепции реформы местного самоуправления в Беларуси. Полностью с концепцией реформы можно ознакомиться в формате PDF . Чытаць па-беларуску. Read in English.
Исследование подготовлено в рамках проекта Belarus Beehive, координатор исследовательской и экспертной части проекта — Институт «Палітычная сфера».
Reviews
Банк идей
Платформа
Опишите сильные и слабые стороны данной концепции