Реализация социальной политики в новой Беларуси

Формирование новой модели социальной политики должно базироваться на опыте передовых развитых стран и ориентироваться на формирование образа гражданина, не зависящего от государства, активно участвующего в общественной жизни. Роль государства в системе социальной защиты должна дополняться институтами гражданского общества, частными организациями, оказывающими социальные услуги, что позволит государству сконцентрироваться на стратегических инвестициях в социальную сферу, создающих основу для долгосрочного и устойчивого экономического роста. Целью новой социальной политики Беларуси должно стать активное наращивание человеческого и социального капитала, позволяющего повышать конкурентоспособность государства в условиях информационной экономики.

Характеристики действующей перераспределительной модели социальной политики Беларуси

➊ Cоциальная политика государства, построенная на модели государства благосостояния (welfare state), которая соответствует идеологии авторитарной системы государственного управления. В рамках данной модели государство предоставляет гражданину бесплатный или субсидированный доступ к отдельным социальным услугам — здравоохранение, образование, жилищная политика, общественный транспорт. При этом власти всячески декларируют и подчеркивают зависимый статус человека, который «без поддержки заботливого государства» будет не в состоянии обеспечить себя и свою семью. С этой целью через государственные идеологические каналы многократно повторяется, что население недоплачивает за коммунальные услуги и общественный транспорт, получает бесплатно определенные социальные услуги. Это позволяет сформировать зависимого от государства гражданина, который «не вмешивается в политику», т.е. не имеет ни желания, ни возможности влиять на принятие решений в стране, реализовать конституционное право на участие в управлении государством.

➋ Правительство страны, подотчетное одному человеку и неподотчетное обществу, отбор в органы государственного управления по принципу лояльности действующему режиму обусловливает низкое общее качество государственного управления, ориентированное на «решения одного человека», и близкий к нулю показатель подотчетности правительства.

➌ Низкий уровень финансирования социальной сферы: доля расходов, которые государство направляет на финансирование социальной сферы, в 1,7 раза ниже аналогичного показателя развитых стран; в расчете на душу населения беларуские власти расходуют на социальные нужды в 13,6 раз меньше, чем в Финляндии, в то время как ВВП на душу населения в Беларуси в 8 раз меньше, чем в Финляндии.

➍ Cистема социального страхования, предполагающая тотальное доминирование государственных институтов и установление государственной собственности на взносы на пенсионное страхование работников и работодателей. Практически отсутствуют добровольные взносы на социальную защиту, тогда как в скандинавских странах их доля в социальных расходах достигает 11,3%; в системе социального страхования не участвуют частные институты социальной защиты (частные пенсионные фонды, фонды страхования от безработицы). 

➎ Перераспределительный, финансово неустойчивый характер функционирования пенсионной системы, которая практически не участвует в финансировании экономического роста. Неучастие накоплений пенсионной системы в механизме функционирования финансового рынка объясняется двумя причинами. Во-первых, это тотальное доминирование государства в функционировании системы пенсионного обеспечения, и соответственно отсутствие конкуренции пенсионных фондов, как друг с другом, так и с другими поставщиками финансовых услуг. Во-вторых, неразвитость фондового рынка, обусловленная преобладанием государственной собственности на промышленные активы. Действующая система пенсионного обеспечения функционирует неэффективно, испытывает постоянный дефицит финансовых ресурсов, несмотря на то что выплаты пенсионного обеспечения оказываются ниже чем в развитых странах, а взносы граждан и предприятий выше.

➏ Наименьший уровень социальной поддержки оказывается безработным, которые по сути приравнены государственной системой социального страхования к иждивенцам, по аналогии с идеологией советского периода. Безработные в Беларуси фактически не могут рассчитывать на финансово значимую для себя помощь от государства, поскольку размер пособия не обеспечивает безработному даже прожиточный минимум.

Низкий уровень пособия по безработице характеризует важную черту социальной политики в авторитарной системе. Размер пособия, установлен на таком уровне, что фактически гражданин, оставшись без работы, не может обеспечить собственное существование на период поиска нового места работы. Это ставит его в еще более зависимое положение и делает уязвимым в случае увольнения, что, по представлению властей, должно свести к минимуму любые проявления недовольства на предприятиях. Решению данной задачи способствует также то, что основная часть экономической активности контролируется директорами государственных предприятий.

Предложения по реформированию социальной политики в Беларуси

Новая социальная политика Беларуси будет нацелена на то, чтобы сформировать психологию свободного гражданина, не зависящего от государства. Система социальной поддержки будет ориентирована на их оказание нуждающимся домохозяйствам, при этом данная поддержка будет оказана нуждающимся безусловно, не предваряя их «проверками на лояльность» или обязательным членством в государственном «профсоюзе». Данная социальная политика Беларуси предполагает переход от перераспределительного к производительному механизму: государственные расходы на социальную сферу должны трансформироваться в социальные инвестиции, в первую очередь в образование и профессиональную подготовку, которые содействуют росту экономической конкурентоспособности страны. Реализация данного подхода нацелена на ускоренный рост человеческого капитала страны и позволит поддерживать конкурентоспособность государства в условиях информационной экономики.

➊ Приоритетом новой социальной политики Беларуси должны стать масштабные инвестиции в сферу образования; при этом речь идет не столько об инвестициях в создание физической инфраструктуры (строительство и реконструкция объектов образования), сколько в формирование специализированных центров экспертизы. В данном случае предполагается отход от концепции постсоветского реваншизма («советская система образования самая лучшая в мире») и рассмотрения школы как объекта физической инфраструктуры («чистые подоконники и вымытые окна») к рассмотрению школы как центра, объединяющего интеллектуальный капитал и передовые технологии обучения.

➋ Необходима дальнейшая коммерциализация социальных услуг с тем, чтобы государство могло сосредоточиться на стратегических инвестициях, обеспечивающих возможности для занятости населения, и снижения на этой основе спроса на оказание социальной поддержки по экономическим основаниям (безработица, снижение уровня оплаты труда и т.д.).

➌ Важным направлением социальной политики должна стать политика содействия формированию человеческого капитала среди детей, которые растут в бедных семьях («дошкольные социальные программы»), которая нацелена на повышение качества питания детей, улучшение уровня медицинских услуг для таких детей, предоставление для них бесплатных дошкольных образовательных услуг. Это позволит повысить шансы на лучшие условия жизни для таких детей и повысит в будущем их вклад в консолидированный человеческий капитал национальной экономики.

➍ Должна трансформироваться реализация программ помощи безработным. Это предполагает отход от существующей модели социальной поддержки безработных, по сути «выталкивающей» их на рынок труда: действующие власти стремятся свести уровень пособия по безработице и соответствующих выплат к минимуму с тем, чтобы человек был вынужден искать работу, а не «жить на пособие». Государство фактически принуждает человека максимально быстро искать любую оплачиваемую работу, что существенно снижает перспективы трудоустройства, позволяющего реализовать интеллектуальный потенциал и накопленный ранее опыт работы гражданина. В рамках новой социальной политики данный дисбаланс должен быть устранен. На первом этапе величина пособия по безработице будет повышена не менее чем в два раза; будет введено дополнительное пособие на несовершеннолетних детей безработного. Увеличение пособия по безработице снизит страх человека остаться без работы в случае банкротства своего предприятия и, соответственно, повысит его склонность к реализации собственных высокорисковых инновационных проектов. С этой целью новой модели социальной политики будет введено дополнительное пособие для безработного, потерявшего работу вследствие банкротства его стартапа.

➎ Новая политика социальной помощи безработным будет решать две задачи. Во-первых, не столько помочь безработному найти работу в максимально короткие сроки, сколько помочь в трудоустройстве на должность, максимально соответствующую его квалификации и сохраняющую, а лучше — повышающую, его вклад в национальную экономику. И во-вторых, создать дополнительные возможности для закрепления работника на новом рабочем месте и снизить риск повторной безработицы. Ключевым в решении данной задачи должно стать развитие новых навыков у безработного и адаптация его знаний к динамично меняющейся технологической и информационной среде. В отношении каждого безработного будет реализован индивидуальный подход, предполагающий формирование персонального плана по развитию профессиональных и личностных навыков, закреплению за безработным специалиста центра занятости, который будет его/ее сопровождать на каждом этапе реализации персонального плана действий. Это в свою очередь предполагает существенное увеличение расходов государства на финансирование центров содействия занятости.

➏ В новой системе социального обеспечения взносы работников на пенсионное обеспечение будут возвращены из государственной в частную собственность. В систему пенсионного страхования будет имплементировано понятие «пенсионного капитала», работник, осуществляющий отчисления на пенсионное обеспечение, сможет распоряжаться своими отчислениями, как и любым иным видом сбережений, с ограничениями, которые характерны для пенсионных сбережений и которые позволяют обеспечить устойчивость национальной пенсионной системы.

➐ В рамках новой социальной политики предлагается также реализовать отдельные элементы развивающей модели социальной политики, в частности усилить роль негосударственных институтов в реализации социальной политики, которые должны выступать в роли медиаторов применения отдельных инструментов социальной политики. С этой целью предлагается развивать во всех регионах страны сеть негосударственных организаций, специализирующихся на взаимодействии с определенной группой социально уязвимых групп населения. Данная сеть негосударственных институтов, помимо собственно задачи поддержки населения, должна будет вносить вклад в наращивание такого важного фактора экономического роста государства как развитие социального капитала страны, повышения степени интегрированности беларуского общества.

➑ Новая модель социальной политики ориентирована на развитие такой важной составляющей интеллектуального капитала национальной экономики как социальный капитал. Развитие социального капитала будет осуществляться через финансирование программ, которые мобилизуют местные сообщества вокруг реализации локальных инициатив экономического развития, создание локальных промышленных зон и зон развития предпринимательства, стимулирование местного населения к финансированию создаваемых в данной местности предприятий и объектов инфраструктуры. Новыми властями Беларуси будет оказываться всесторонняя поддержка гражданского общества через развитие социальных институтов (благотворительных организаций, волонтеров, социальных работников). В отличие от действующей в настоящее время авторитарной системы, которая рассматривает социальные институты как опасный конкурент за влияние в обществе, новая социальная политика Беларуси трактует социальные институты как неотъемлемый элемент социальной структуры государства, которому могут и должны быть делегированы определённые социальные функции. Это, в свою очередь, позволит государству сконцентрироваться на решении стратегических задач развития человеческого капитал, финансирования инвестиций в социальную инфраструктуру.

➒ Ориентируясь на опыт развитых стран, уровень социальных расходов должен поэтапно повышаться: доля социальных расходов будет увеличена до 30% ВВП с опережающим ростом доли частных добровольных расходов на социальное страхование до 1,25% ВВП. В системе социальной поддержки населения будут присутствуют как государственные, так и частные (коммерческие и некоммерческие) финансовые институты, предполагается разделить механизмы управления оказанием финансовой поддержки на два направления. Государственные учреждения социального страхования должны управлять универсальными программами финансовой помощи, т.е. программами, которые не зависят от отчислений граждан и работодателей и финансируются из бюджета, и которые направляют социальную помощь гражданам на безусловной основе (с проверкой нуждаемости). Частные финансовые фонды, пенсионные фонды и страховые компании должны управлять обязательными и добровольными взносами работников и работодателей на социальное страхование, и осуществлять выплаты в пользу работников и членов их семей соответствующих социальных пособий.

➓ Перераспределительная модель функционирования институтов, аккумулирующих взносы граждан на социальное обеспечение, будет заменяться финансовой моделью, позволяющей размещать средства фондов не только на банковских депозитах, но также на фондовом рынке, что должно стать дополнительный катализатором его развития. Деятельность финансовых фондов, фондов страхования от безработицы, как институтов, аккумулирующих денежные средства, будет рассматриваться не только как механизм оказания финансовой поддержки нуждающимся, но также как элемент финансового рынка, вносящий свой вклад в экономический рост страны через фондовые и иные инвестиции аккумулированных финансовых ресурсов.

Заключение

Модель социальной политики, реализованная в Беларуси, призвана сформировать образ зависимого от государства гражданина, подавить в нем желание участвовать в политической жизни страны. Данная модель характеризуется низкой подотчетностью правительства гражданам страны, низким общим качеством государственного управления, сориентированным на отбор лояльных правящему режиму государственных служащих, низким уровнем финансирования социальной сферы, тотальным доминированием государственных институтов в системе социального страхования и установлением государственной собственности на пенсионные и иные отчисления граждан на социальное страхование, перераспределительным и финансово неустойчивым характером функционирования пенсионной системы, минимальным уровнем социальной поддержки безработных, не обеспечивающей безработному даже прожиточного минимума.

Новая социальная политика Беларуси нацелена на то, чтобы сформировать психологию свободного гражданина, не зависящего от государства и активно участвующего в общественной жизни страны

Новая социальная политика будет построена на концепции конкурентного государства, в рамках которой государственные расходы на социальную сферу рассматриваются как социальные инвестиции в образование и профессиональную подготовку, содействующие росту экономической конкурентоспособности страны. В рамках новой социальной политики в качестве приоритета будут реализованы меры содействия формированию человеческого капитала среди детей, которые растут в бедных семьях. В новой Беларуси будет существенно усилена государственная поддержка безработных, в рамках которой планируется не только двукратный рост пособия по безработице, но также применение двух новых видов пособий — пособие на детей безработного, а также пособие по безработице в случае банкротства стартапа, стимулирующее создание в Беларуси новых предприятий. Новая политика социальной поддержки будет содействовать безработному в трудоустройстве на должность, максимально соответствующую его/ее квалификации и повышающую его/ее вклад в национальную экономику. 

Доля социальных расходов будет увеличена до 30% ВВП с опережающим ростом доли частных добровольных расходов на социальное страхование до 1,25% ВВП. В системе социальной поддержки населения будут присутствовать как государственные, так и частные (коммерческие и некоммерческие) финансовые институты. В новой системе социального обеспечения взносы работников на пенсионное обеспечение будут возвращены из государственной в частную собственность, в систему пенсионного страхования будет имплементировано понятие «пенсионного капитала». Предполагается усилить роль негосударственных институтов в реализации социальной политики Беларуси, активно содействовать наращиванию социального капитала.

Исследование подготовлено в рамках проекта Belarus Beehive, координатор исследовательской и экспертной части проекта — Институт «Палітычная сфера».