Реформа системы госуправления на примере управления госфинансами

Во многих постсоветских странах, странах Центрально-Восточной и Южной Европы последовательная реформа в сфере публичного администрирования считается основополагающей для повышения эффективности функционирования государственного аппарата, а также национальной экономики. Именно такой подход к реформированию поддерживается международными организациями. В этих странах, как и в Беларуси, существуют сложные общественно-политические и экономические контексты и различного рода проблемы, но, тем не менее, правительства в них начали и с разной степенью успешности продвигаются по пути реформирования системы публичного администрирования. Принципиальным отличием ситуации этих стран от Беларуси является наличие политической воли к проведению реформ, в то время как беларусское правительство в ситуации доминирования в политической сфере одного субъекта (президента) не ставит перед собой подобных целей.

В настоящее время в Беларуси наблюдается целый комплекс проблем в сфере государственного управления, начиная от разработки публичной политики до управления государственными финансами. Вместе с тем до начала политического кризиса 2020 г. государство обеспечивало приемлемый уровень государственных услуг и сервисов (особенно это было заметно в сфере инфраструктуры, статистики, кадастров и пр.).

Однако по мере ухудшения политической ситуации становится очевидным, что правительства с легкостью отказываются от качества оказания услуг в пользу политической конъюктуры

Основные слабости и проблемы системы государственного управления в Беларуси (исполнительной власти, в частности) обусловлены общим дисбалансом политической системы. В настоящее время министерства занимаются не своими непосредственными функциями по разработке политики, а выполнением указаний Администрации президента, Совета безопасности и других приближенных к президенту структур. Разработка государственной политики ведется не на основании полученных в ходе исследований данных (например, опросов, статистики) и в общественно-значимых целях, а для выполнения волюнтаристских поручений президента.

Некоторые проблемы сферы ГУ в Беларуси в настоящее время:

➊ Отсутствие адекватной правовой базы, которая регулировала бы государственную службу и госуправление.

➋ Непрозрачность и неравные условия найма на государственную службу.

➌ Монополия на подготовку кадров для государственной службы у Академии управления при Администрации президента.

➍ Непрозрачность принимаемых решений.

➎ Проблемы с организацией выполнения находящихся в ведении государственных структур общественно-полезных функций и предоставления услуг.

➏ Практически отсутствует институт местного самоуправления.

Если рассматривать более подробно одну из сфер госуправления — управление государственными финансами; принятие наиболее важных решений в ней также осуществляется одним должностным лицом — президентом. Несмотря на то, что формально в Беларуси предусмотрены механизмы парламентских обсуждений проекта бюджета и других бюджетных вопросов, на практике депутаты ничего не решают и лишь утверждают предложенный им проект бюджета. При этом реальными полномочиями по внесению изменений в проект обладает президент. Он же зачастую лично договаривается с внешними кредиторами о займах, а роль Министерства финансов при этом отходит на второй план. Чиновники на местах опасаются прислушиваться к общественному мнению при разработке бюджета из боязни негативного влияния подобного поведения на свои карьерные перспективы: взаимодействие с активной частью горожан и выделение средств на их инициативы может быть расценено как нелояльность. Высший контрольный орган — Комитет государственного контроля — не является достаточно независимым, чтобы эффективно функционировать как полноценный орган внешнего аудита. Все это снижает эффективность бюджетного процесса, негативно сказывается на прозрачности, подотчетности и предсказуемости, исключает любые возможности для общественности влиять на бюджетную политику.

Реформы в сфере государственного управления должны основываться, прежде всего, на изменении ее ценностных и содержательных оснований

Различные международные организации предлагают сходные принципы, известные как принципы «хорошего управления» (good governance): подотчетность, предсказуемость, открытость, прозрачность, участие общественности и другие.

Одна из организаций, занимающаяся помощью различным странам в реформах, — SIGMA. Методология, предлагаемая этой инициативой, описывает структуру и последовательность шагов по реформированию системы государственного управления и их оценки. Следовать рекомендациям данного документа имеет смысл в том случае, если целью реформы системы государственного управления является ее приближение к «хорошему управлению» со всеми его ключевыми признаками.

Анализ качества годового бюджетного процесса и достоверности бюджета

Далее представлен анализ одного из индикаторов SIGMA в области оценки сферы управления государственными финансами (принцип 2, индикатор 6.2.1. — «Качество годового бюджетного процесса и достоверность бюджета»). Полный анализ этой сферы представлен в работе «От государственного управления к публичному администрированию: как можно проводить оценку государственного управления в Беларуси?».

➊ Соответствие между среднесрочными параметрами бюджета MTBF и годовым бюджетом (0 баллов из 4)

В ходе проведенного анализа не удалось выявить, предоставляют ли бюджетные организации первого уровня исчерпывающую, покрывающую все потребности информацию для установки среднесрочных бюджетных рамок. Однако такая информация включается в проект бюджета. В связи с тем, что среднесрочные бюджетные рамки в Беларуси не устанавливают секторальные потолки расходов, оценить, насколько такие потолки были учтены на практике, не представляется возможным.

Из Бюджетного кодекса следует, что правительство утверждает потолки расходов для бюджетных организаций первого уровня уже после того, как бюджетные организации предоставляют свои годовые бюджетные предложения. Вместе с тем в соответствии с подходами SIGMA, Правительству следует утвердить потолки таких расходов до того, как распорядители бюджетных средств предоставят свои бюджетные предложения.

➋ Надежность бюджетного календаря (1 балл из 4)

Бюджетный кодекс Республики Беларусь устанавливает годовой бюджетный календарь. Вместе с тем, бюджетный календарь, установленный Бюджетным кодексом, не является всеобъемлющим. Так, например, не установлены четкие сроки предоставления своих бюджетных предложений для бюджетных организаций. Кроме того, на практике бюджетный календарь зачастую не соблюдается.

➌ Прозрачность проекта бюджета до его принятия парламентом (1 балл из 8)

За последние годы правительство несколько раз публиковало проект республиканского бюджета на очередной календарный год в открытом доступе. Однако такая практика не носит регулярного характера. Документ, если он публиковался, включает в себя данные о доходах и расходах республиканского бюджета по функциональной и ведомственной классификации. При этом данный документ не описывает макроэкономические и фискальные прогнозы, на которых был основан проект. Большим минусом является и тот факт, что в открытом доступе может публиковаться проект лишь республиканского бюджета, а данные по консолидированному и местным бюджетам (консолидировано) не раскрываются.

➍ Качество бюджетирования инвестиционных проектов (2 балла из 5)

При этом, несмотря на отсутствие многих данных в открытом доступе до момента принятия закона о бюджете, можно утверждать, что планирование капитальных проектов является неотъемлемой частью бюджетного процесса, поскольку планы, связанные с капитальными расходами, фигурируют в законе о республиканском бюджете на очередной календарный год и других нормативно-правовых актах.

➎ Парламентская проверка годового бюджета (0 баллов из 5)

Полноценные парламентские слушания по проекту бюджета на очередной финансовый год в Беларуси не проводятся. Формально Парламент получает и рассматривает проект бюджета исполнительной власти, однако на практике дело сводится лишь к утверждению доведенных до депутатов показателей.

➏ Прозрачность и предсказуемость процедур корректировки бюджета в течение года (1 балл из 4)

Корректировка принятых бюджетных показателей в Беларуси осуществляется в соответствии с Главой 22 Бюджетного Кодекса. При этом не существует четких правил, ограничивающих объемы перераспределения средств между различными статьями расходов, не существует ограничений по количеству поправок в течение календарного года, не установлены конкретные сроки пересмотра бюджетных показателей. Вместе с этим, позитивным моментом является то, что годовой отчет об исполнении республиканского бюджета содержит информацию об изменениях, которые вносились в бюджет в отчетном году.

➐ Достоверность плановых доходов в утвержденном годовом бюджете (3 балла из 4)

Показатели, установленные законом о республиканском бюджете, в основном соблюдаются. Говоря о доходах республиканского бюджета, стоит отметить, что в 2019 году фактические доходы оказались на 2,5% выше плановых, в 2020 году — на 3,1% ниже плановых. Это достаточно небольшое отклонение, позволяющее присудить высокий балл по данному субиндикатору в соответствии с методологией SIGMA. Вместе с тем, в 2018 году фактические доходы республиканского бюджета на 19,1% превысили плановые.

➑ Достоверность плановых расходов в утвержденном годовом бюджете (4 балла из 4)

Достоверность плановых расходов республиканского бюджета также достаточно высока. В 2018-2020 гг. отклонение реальных расходов от плана колебалась в пределах 0,1-3,8%.

Согласно проведенной оценке по методологией SIGMA, индикатор «Качество годового бюджетного процесса и достоверность бюджета» составил 12 баллов из 38.

Проведенный анализ свидетельствует о том, бюджетный процесс в Беларуси соответствует подходам SIGMA лишь отчасти. Полноценных парламентских обсуждений по вопросам бюджета не происходит, корректировка бюджетных показателей зачастую осуществляется стихийно по мере необходимости, бюджетный календарь регулярно не соблюдается, проект бюджета (в случае, если он вообще был опубликован для широкой общественности) содержит в себе весьма скудную информацию.

Выводы

Анализ сферы управления государственными финансами показал, что прозрачность и полнота бюджетной отчетности в Беларуси соответствует подходам SIGMA лишь отчасти. Практически по всех видах отчетности отсутствуют важные данные, регулярность публикаций может быть улучшена, формальность парламентских обсуждений бюджетных вопросов также негативно сказывается на прозрачности. Вместе с тем прозрачность бюджетной отчетности и аудита в Беларуси может быть обеспечена в соответствии с подходами SIGMA, что в перспективе повысило бы качество внутригодовых отчетов о государственных доходах, расходах и заимствованиях, качество годового финансового отчета правительства, качество годовых отчетов государственных предприятий, внебюджетных фондов и местных органов власти и прочих видов отчетности. Кроме того, это упростило бы работу с бюджетными данными для экспертного сообщества и помогло бы вовлечению общественности в бюджетную политику посредством налаживания конструктивного диалога о бюджете между обществом и государством.

На примере оценки сферы качества управления государственными финансами можно говорить о том, что методология SIGMA может применяться для оценки сфер госуправления в Беларуси, однако последняя будет иметь ряд, как технических, так и политических ограничений.